RELATÓRIO

O Exmo. Sr. Desembargador Federal Roberto Carvalho Veloso (Relator):

Trata-se de apelação interposta pelo Conselho Regional de Administração de Rondônia contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Federal Cível e Criminal da SSJ de Vilhena-RO, que julgou procedente o pedido formulado na ação de procedimento comum proposta por Adonai de Oliveira em face da referida autarquia profissional.

A sentença recorrida fundamentou-se nos seguintes pontos: o magistrado de origem entendeu que a manifestação do autor em 2007, embora denominada como licença temporária, demonstrava de forma inequívoca a ausência de intenção de exercer a profissão de administrador. Considerou que a reativação automática do registro profissional após o prazo de dois anos, sem nova manifestação do interessado ou prova de efetivo exercício da atividade, afronta a liberdade de associação e a natureza facultativa da inscrição para quem não exerce a profissão. Por conseguinte, declarou a inexigibilidade das anuidades de 2013 a 2023 e condenou o conselho ao pagamento de indenização por danos morais no valor de cinco mil reais pela inscrição indevida em dívida ativa.

Em suas razões recursais, o apelante alega, em síntese, que o apelado solicitou formalmente uma licença temporária em 2007 e não o cancelamento definitivo de sua inscrição. Argumenta que a licença possui prazo determinado de dois anos conforme as resoluções da categoria, findo o qual o registro retorna automaticamente ao status ativo, gerando o dever de pagar as anuidades. Sustenta que o fato gerador das contribuições profissionais, nos termos do artigo 5 da Lei 12.514/2011, é a manutenção da inscrição ativa no conselho, sendo irrelevante o exercício efetivo da profissão. Afirma que o autor foi devidamente notificado sobre as condições da licença e a automaticidade da reativação. Defende que a cobrança constitui exercício regular de direito, afastando qualquer dever de indenizar por danos morais. Ao final, requer o provimento do recurso para reformar a sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na petição inicial.

Contrarrazões apresentadas, nas quais Adonai de Oliveira defende a manutenção da sentença recorrida, argumentando que a sua intenção sempre foi o desligamento definitivo e que o documento de licença deve ser interpretado em seu favor em razão de suposta ambiguidade. Reitera que a reativação sem sua anuência expressa é ilegal e que os danos morais são presumidos pela inscrição indevida em cadastros de inadimplentes.

É o relatório.

VOTO

O Exmo. Sr. Desembargador Federal Roberto Carvalho Veloso (Relator):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso e passo ao exame do mérito.

A controvérsia jurídica instaurada nestes autos versa sobre a legitimidade da cobrança de anuidades por conselho de fiscalização profissional após o término de período de licença temporária concedida a pedido do profissional, bem como sobre a configuração de danos morais decorrentes da inscrição desses débitos em dívida ativa. O deslinde da causa exige a análise minuciosa da natureza jurídica das contribuições profissionais, do seu fato gerador e do formalismo administrativo necessário para a cessação do vínculo com a autarquia corporativa.

Inicialmente, é imperioso conceituar os conselhos de fiscalização profissional. Tais entidades possuem natureza jurídica de autarquias especiais, integrantes da administração pública indireta, criadas por lei para o exercício do poder de polícia do Estado sobre o exercício das profissões regulamentadas. O fundamento constitucional de sua atuação reside no artigo 5, inciso XIII, da Constituição da República, que assegura o livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer. Essa regulamentação visa proteger o interesse público e a sociedade contra o exercício imperito ou antiético de atividades que exigem conhecimentos técnicos específicos.

As anuidades cobradas por esses conselhos possuem natureza de tributo, especificamente classificadas como contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas, fundamentadas no artigo 149 da Constituição da República. Por possuírem natureza tributária, tais exações submetem-se ao princípio da legalidade estrita, o que implica dizer que tanto a sua criação quanto a definição de seu fato gerador devem estar estritamente previstas em diploma legal.

Historicamente, havia divergência jurisprudencial sobre o fato gerador das anuidades profissionais, questionando-se se bastaria a inscrição no conselho ou se seria necessário o efetivo exercício da atividade. No entanto, tal debate foi pacificado com o advento da Lei 12.514/2011, que em seu artigo 5 dispôs de forma clara e inequívoca que o fato gerador das anuidades é a existência de inscrição no conselho, ainda que por tempo limitado, ao longo do exercício. Portanto, a partir da vigência da referida lei, a manutenção do registro ativo na autarquia profissional é o critério objetivo e suficiente para a configuração da obrigação tributária, sendo despicienda a investigação sobre a prática efetiva de atos privativos da profissão. Esse também o sentido da jurisprudência deste Tribunal, veja-se:  

DIREITO ADMINISTRATIVO. CONSELHOS PROFISSIONAIS. COBRANÇA DE ANUIDADES. INSCRIÇÃO NO CONSELHO REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO. EXERCÍCIO DE ATIVIDADE NÃO PRIVATIVA. INEXISTÊNCIA DE PEDIDO FORMAL DE CANCELAMENTO. OBRIGAÇÃO DE PAGAMENTO. AUSÊNCIA DE DANO MORAL. APELAÇÃO DESPROVIDA. I. CASO EM EXAME 1. Apelação interposta contra sentença que julgou improcedente o pedido de anulação da cobrança de anuidades exigidas pelo Conselho Regional de Administração da Bahia (CRA/BA), referentes aos exercícios de 2013 a 2018, e de condenação do apelado ao pagamento de indenização por danos morais. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber: (i) se a exigência das anuidades pelo CRA/BA, após a edição da Lei nº 12.514/2011, se mantém válida mesmo na ausência de efetivo exercício da profissão; e (ii) se há fundamento para a condenação do conselho ao pagamento de indenização por danos morais. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Nos termos do art. 5º da Lei 12.514/2011, o fato gerador da obrigação tributária relativa às anuidades dos conselhos profissionais é a existência da inscrição no conselho, independentemente do efetivo exercício da profissão. 4. O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que, após a vigência da Lei 12.514/2011, a obrigação de pagar anuidades decorre exclusivamente da manutenção do registro, sendo necessária a formalização expressa do pedido de cancelamento para cessação da cobrança. [...](AC 1007824-21.2020.4.01.3300, DESEMBARGADOR FEDERAL PEDRO BRAGA FILHO, TRF1 - DÉCIMA-TERCEIRA TURMA, PJe 25/03/2025 PAG.).

No enquadramento jurídico da situação analisada, observa-se que o vínculo entre o profissional e o conselho é estabelecido voluntariamente no ato da inscrição. Uma vez formalizado o registro, nasce a obrigação tributária anual. Para que tal obrigação cesse, é indispensável que o profissional promova o distrato administrativo por meio do pedido formal de cancelamento. Enquanto o registro permanecer ativo nos assentamentos da autarquia, a presunção de exercício profissional e a respectiva obrigação de contribuir permanecem hígidas, em observância ao princípio da continuidade das obrigações administrativas e tributárias.

Da análise dos autos, constata-se que o ponto central da controvérsia reside na interpretação da manifestação de vontade exarada pelo autor perante o Conselho Regional de Administração de Rondônia no ano de 2007. Na petição inicial, o autor afirma que solicitou o cancelamento de sua inscrição ainda em 2005, de forma verbal. Entretanto, tal alegação carece de qualquer suporte probatório. O direito administrativo brasileiro é regido pelo princípio da solenidade e da forma escrita, não sendo possível admitir a extinção de obrigações tributárias baseadas em supostos acordos verbais sem comprovação de protocolo ou ato oficial correspondente.

Quanto ao argumento do apelante de que o pedido formulado pelo autor em 05 de dezembro de 2007 (Id 439237668) referia-se expressamente a uma licença temporária, a análise aprofundada dos elementos probatórios demonstra que assiste razão à autarquia. O documento administrativo acostado aos autos revela que o apelado, de livre e espontânea vontade, preencheu e assinou formulário onde assinalou o campo correspondente ao Pedido de Licença Temporária. Não se trata de interpretação ambígua, mas de aplicação literal de termo jurídico com efeitos administrativos específicos e distintos do cancelamento definitivo.

A licença temporária, no âmbito dos conselhos profissionais, caracteriza-se como uma suspensão temporária do registro e, consequentemente, da exigibilidade das anuidades por período determinado. É instituto destinado aos profissionais que pretendem interromper momentaneamente o exercício da atividade, mas desejam manter o vínculo com a autarquia para uma futura e simplificada reativação. O cancelamento, por outro lado, implica a extinção do registro. Optando o profissional pela licença, ele aceita as condições regulamentares que regem tal instituto.

No caso concreto, o Conselho Regional de Administração de Rondônia demonstrou que deferiu a licença pelo prazo de dois anos. Mais relevante ainda é a prova documental contida no Ofício 068/2008 (Id 439237670), enviado ao autor e cujo recebimento foi confirmado por Aviso de Recebimento (AR) em 15 de abril de 2008. Nesse comunicado, o conselho informou explicitamente que, ao término do período de dois anos, o profissional seria automaticamente reintegrado ao quadro de inscritos.

Verifica-se, portanto, que o apelado detinha pleno conhecimento de que sua inscrição seria reativada de ofício após o biênio da licença. Caberia ao profissional, caso persistisse o desinteresse em exercer a administração ou em manter o registro, protocolar pedido de renovação da licença ou, conforme sua real intenção agora declarada em juízo, o pedido de cancelamento definitivo. O autor, contudo, permaneceu inerte por mais de uma década, vindo a questionar a situação apenas em 2023, após a inscrição dos débitos em dívida ativa.

A análise conclusiva sobre este ponto demonstra que não houve erro administrativo por parte do Conselho Regional de Administração. A autarquia agiu nos estritos limites de suas resoluções normativas e em conformidade com o pedido formulado pelo administrado. A reativação automática após o prazo da licença é procedimento padrão e legítimo, pois visa evitar que o profissional exerça a atividade sem a devida fiscalização após o período de suspensão solicitado. Não se pode transferir à administração o ônus de investigar, ano após ano, se o profissional que pediu apenas uma pausa temporária decidiu, silenciosamente, abandonar a carreira de forma definitiva.

Nesse sentido, a jurisprudência deste Tribunal Regional Federal da 1 Região corrobora a tese do provimento integral. Sobre o tema, cito literalmente o seguinte julgado:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA. REGISTRO EM CONSELHO PROFISSIONAL. FATO GERADOR DA OBRIGAÇÃO. PEDIDO DE LICENÇA. AUSÊNCIA DE CANCELAMENTO. COBRANÇA DE ANUIDADE. LEGITIMIDADE. SENTENÇA MANTIDA. I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de apelação interposta pela impetrante contra sentença proferida pelo Juízo da 13ª Vara Federal da Seção Judiciária do Estado da Bahia, nos autos do Mandado de Segurança número 0014014-90.2015.4.01.3300, impetrado em face do Presidente do Conselho Regional de Administração do Estado da Bahia, que denegou a segurança pela qual se buscava o cancelamento de registro profissional com efeitos retroativos, bem como a suspensão de execução fiscal e a vedação de inscrição no CADIN. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em definir se o requerimento de licença profissional, formulado pela impetrante em 1995, pode ser equiparado a um pedido de cancelamento de registro, a fim de desobrigá-la do pagamento de anuidades desde aquela data. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. As anuidades devidas aos conselhos de fiscalização profissional têm natureza de contribuição de interesse das categorias profissionais, espécie de tributo. O fato gerador da obrigação tributária é a inscrição no conselho. 4. A obrigação de pagar as anuidades permanece enquanto o registro profissional estiver ativo. A cessação da obrigação ocorre somente com o pedido formal de cancelamento, sendo irrelevante a mera ausência de exercício da profissão. 5. No caso concreto, o documento apresentado pela impetrante em 1995 solicitava expressamente a "licença" do registro profissional, e não o seu cancelamento. O conselho deferiu o pedido de licença pelo prazo de dois anos, em conformidade com a Resolução Normativa CFA número 136/1993. Expirado o prazo da licença sem pedido de renovação ou de cancelamento, o registro foi reativado, o que torna legítima a cobrança das anuidades subsequentes. 6. A alegação de atecnia ou boa-fé não afasta a obrigação tributária. Cabia à profissional assegurar que o requerimento correspondia à sua intenção de desfiliação definitiva. O cancelamento formal do registro ocorreu apenas em 09/09/2014, sendo devidas as anuidades até essa data. IV. DISPOSITIVO 7. Apelação desprovida (APCIV 0014014-90.2015.4.01.3300. TRF1 - DÉCIMA TERCEIRA TURMA. REL. DES. JAMIL ROSA DE JESUS OLIVEIRA. PJE 15/10/2025).

Aplicando os fundamentos do precedente acima ao caso sub judice, conclui-se que o apelado não se desincumbiu do ônus de provar o fato constitutivo de seu direito, qual seja, o pedido formal de cancelamento do registro. Ao contrário, a prova documental é robusta no sentido de que houve apenas um pedido de licença, com prazo de validade expirado e reativação comunicada e efetivada legalmente. A alegada ausência de exercício profissional não tem o condão de anular o débito tributário, pois o fato gerador, repita-se, é a inscrição mantida nos quadros do conselho por negligência do próprio profissional em não formalizar a baixa definitiva.

Consequentemente, sendo legítimas as anuidades cobradas a partir de 2013, não há que se falar em ato ilícito praticado pela autarquia. A inscrição do nome do devedor em dívida ativa e nos órgãos de proteção ao crédito, diante do inadimplemento de tributo regularmente lançado e não pago, constitui exercício regular de direito por parte do credor público. Inexistindo ilicitude na conduta do Conselho Regional de Administração de Rondônia, resta afastado o dever de indenizar por danos morais. A sentença recorrida deve ser integralmente reformada para afastar a condenação imposta a título de danos extrapatrimoniais e declarar a legalidade das cobranças efetuadas.

Quanto à inversão dos ônus da sucumbência, diante do provimento integral da apelação, deve o autor arcar com as custas processuais e os honorários advocatícios. Fixam-se os honorários em 10% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do artigo 85, §2°, do Código de Processo Civil de 2015. Contudo, deve ser observada a condição de beneficiário da gratuidade da justiça concedida ao autor na instância de origem, suspendendo-se a exigibilidade das verbas sucumbenciais pelo prazo de cinco anos, conforme preceitua o artigo 98, §3, do mesmo diploma legal.

Conclusão geral sobre o recurso: a pretensão recursal merece acolhimento em sua totalidade, uma vez que a autarquia profissional demonstrou a regularidade da constituição do crédito tributário diante da ausência de pedido de cancelamento formal e do decurso do prazo de licença temporária solicitado pelo profissional. A reforma da sentença é medida que se impõe para preservar a segurança jurídica e a estrita legalidade que rege a cobrança das contribuições corporativas.

Ante o exposto, dou provimento ao recurso de apelação, para reformar a sentença e julgar improcedentes os pedidos iniciais, declarando a legitimidade da cobrança das anuidades e afastando a indenização por danos morais.

É como voto.

EMENTA

ADMINISTRATIVO. CONSELHO REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO. ANUIDADES. FATO GERADOR. INSCRIÇÃO ATIVA. PEDIDO DE LICENÇA TEMPORÁRIA. REATIVAÇÃO AUTOMÁTICA. LEGALIDADE. AUSÊNCIA DE PEDIDO DE CANCELAMENTO. DANO MORAL AFASTADO. PROVIMENTO INTEGRAL DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta pelo Conselho Regional de Administração de Rondônia contra sentença que declarou a inexigibilidade de anuidades e condenou a autarquia em danos morais, sob o fundamento de que a reativação automática de registro após período de licença temporária seria ilegal na ausência de exercício profissional comprovado.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se o pedido de licença temporária, findo o prazo estipulado, autoriza a reativação automática do registro e a cobrança de anuidades subsequentes; e (ii) saber se a inscrição em dívida ativa decorrente desses débitos configura dano moral indenizável.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. As anuidades devidas aos conselhos profissionais têm natureza tributária e seu fato gerador, nos termos do artigo 5 da Lei 12.514/2011, é a existência de inscrição ativa, independentemente do efetivo exercício da profissão. 4. O pedido de licença temporária não se confunde com o pedido de cancelamento definitivo de registro profissional, possuindo efeitos administrativos distintos e prazo determinado de vigência. 5. A reativação automática do registro após o término do período de licença, especialmente quando o profissional é previamente notificado das condições do deferimento, é ato administrativo legítimo amparado pelo poder de polícia das autarquias profissionais. 6. Inexistindo prova documental de pedido formal de cancelamento, a manutenção do registro ativo gera a obrigação tributária de pagar as anuidades, tornando legítima a cobrança e a inscrição em dívida ativa. 7. A conduta do conselho em cobrar tributos regularmente constituídos configura exercício regular de direito, o que afasta a ocorrência de ato ilícito e o dever de indenizar por danos morais.

IV. DISPOSITIVO

8. Pedido improcedente. Recurso provido integralmente.



ACÓRDÃO

Decide a 13ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, por unanimidade, DAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos do voto do relator.

(...)

(TRF1 - 13ª Turma, APELAÇÃO CÍVEL Nº 1002872-10.2023.4.01.4103, Relator Desembargador Federal ROBERTO CARVALHO VELOSO, Julgado em: 11/09/2026).